Am Anfang des Monats hat das Bundesverfassungsgericht seine Jahresvorschau veröffentlicht und dabei neben der Entscheidung über die schon im letzten Jahr angekündigten Normenkontrollanträge des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen weiterhin jene des Bundesverwaltungsgerichts, die Besoldung in Niedersachsen betreffend, und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts in Aussicht gestellt. Für die Berliner Landesbeamtinnen und Landesbeamten ist die Ankündigung eine Enttäuschung; nicht umsonst hebt bspw. die GDP ihr „Entsetzen“ über die Auswahl hervor und betont, dass man die Hoffnung gehabt habe, das Bundesverfassungsgericht würde 2023 über alle anhängigen Verfahren entscheiden [1].
Da aber derzeit über 40 Normenkontrollverfahren aus elf Bundesländer anhängig sind, wäre es rechtlich sicherlich kaum möglich gewesen, dass das Bundesverfassungsgericht so hätte handeln können. Zugleich muss die Entscheidungsauswahl im Kontext des „länderübergreifenden konzertierten Verfassungsbruchs“ gesehen werden, den alle Gesetzgeber weiterhin vollziehen [2]. Denn zwar hat die Entscheidung über die Berliner Richterbesoldung vom 04. Mai 2020 den Gesetzgebern keinen Spielraum mehr gewährt, ihre seit über 15 Jahren vorrangig fiskalpolitisch vollzogene und also evident sachwidrige Besoldungspraxis ungebrochen fortzusetzen [3]. Sie sind daraufhin allerdings wissentlich und willentlich, also gezielt, in den Zustand des offenen Verfassungsbruchs übergegangen und ignorieren die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung seitdem nur noch systematischer, was in diesem Ausmaß auch für das Bundesverfassungsgericht sicherlich nicht erwartbar gewesen ist. Nicht umsonst hatte es den Besoldungsgesetzgebern bereits seit 2012 „mit einigen Beschlüssen zu den Besoldungsordnungen das Fürchten gelehrt“ [4]. Diese „Furcht“ hat die Besoldungsgesetzgeber aber in den mittlerweile fast drei Jahren nach der letzten bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung nicht dazu gebracht, ihr zielgerichtet verfassungswidriges Handeln zu unterlassen und wieder zu einer sachgerechten Alimentationspraxis zurückzukehren.
Entsprechend dürfte erwartbar sein, dass das Bundesverfassungsgericht nun die Entscheidungsauswahl noch einmal besonders durchdacht vorgenommen hat. Denn es kann es weder zulassen, dass die Gesetzgeber sich weiterhin systematisch außerhalb unserer verfassungsrechtlichen Ordnung stellen, noch dass seine Autorität durch den fortgeführten konzertierten Verfassungsbruch dauerhaft untergraben werden würde. Von daher sollte die Entscheidungsauswahl zielgerichtet erfolgt sein, um das konzertierte Handeln zu unterbinden. Entsprechend versucht die im Anhang vollzogene Betrachtung, die Auswahl zu kontextualisieren und ihre Gründe zu eruieren.
All das dürfte mit guten Gründen den Frust und die Enttäuschung über die Entscheidungsauswahl bei vielen Berliner Beamtinnen und Beamten kaum verringern, reichen doch die anhängigen Berliner Normenkontrollanträge bis in das Jahr 2008 zurück. Zugleich sollte allerdings bei aller Enttäuschung nicht vergessen werden, dass der Verursacher für die sich mehr und mehr anbahnende Verfassungskrise nicht das Bundesverfassungsgericht ist, sondern dass einzig und allein die kontinuierlich wissentlich und willentlich verfassungswidrig handelnden Besoldungsgesetzgeber die Verantwortung für die Konsequenzen ihres unverantwortlichen Handelns tragen. Dahingegen hat das Bundesverfassungsgericht seit 2012 mit immer deutlicheren Direktiven versucht, die Politik des zielgerichteten Verfassungsbruchs aller 17 Gesetzgeber zu unterbinden – und die anstehende Entscheidung lässt vermuten, sofern sie sich in den sich andeutenden Bahnen bewegt, dass ihr das nunmehr gelingen könnte. Denn sofern die anstehende Entscheidung sich in dem Rahmen bewegen wird, der sich heute andeutet, wird insbesondere das Land Niedersachsen damit rechnen dürfen, dass ihm in absehbarer Zeit im Zuge einer Vollstreckungsanordnung seine vergangenheitsbezogene Entscheidungsfreiheit genommen werden könnte. Da der Niedersächsische Finanzminister den verfassungswidrigen Zustand der heutigen Besoldungsordnung A, für den die Vorgängerregierung mitsamt ihrer parlamentarischen Mehrheit die Verantwortung trägt, anerkannt hat – wenn auch, ohne diesen bislang in seiner ganzen Bandbreite anzuerkennen –, sollte es mit einer nicht geringen Wahrscheinlichkeit interessant werden, wie die neue Landesregierung auf die anstehende Entscheidung reagieren wird [5]. Da dem Niedersächsischen Finanzministerium die Problematiken nach dem Regierungswechsel noch einmal umfassender sachlich vor Augen geführt worden sind, sollte es mittlerweile genügend Zeit gehabt haben, sich mit ihnen eingehend zu beschäftigen.
Es wird sich nach der anstehenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Bremischen Bürgerschaft, im Niedersächsischen Landtag und im Schleswig-Holsteinischen Landtag zeigen, ob man dort dasselbe willkürliche Gesetzgebungshandeln vollziehen wird, wie es das Berliner Abgeordnetenhaus weiterhin bar jeder Vernunft und jeder verfassungsrechtlichen Verantwortung praktiziert. Sollte man sich so entscheiden wollen, dürfte das – so, wie sich die anstehende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts derzeit andeutet – kaum ohne einschneidende Konsequenzen aus Karlsruhe bleiben. Es dürfte für die Besoldungsgesetzgeber leichter sein (und der nachfolgend zitierte erste Sachverhalt dürfte alles andere als leicht werden), „das massiv erschütterte Vertrauen der Beamtinnen und Beamten wieder zurückzugewinnen und den Alimentationsklagekreislauf zu durchbrechen“ [6], als irgendwann in nicht mehr allzu ferner Zukunft mit den sich nun offensichtlich andeutenden Konsequenzen fertigzuwerden, die die zukünftigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts für die Besoldungsgesetzgeber bereithalten werden, die nicht freiwillig in den eingehegten Spielraum einer amtsangemessenen Alimentation zurückkehren wollten. Die nachstehende Betrachtung offenbart, dass das Ende der Fahnenstange wohl nicht mehr allzu weit entfernt sein dürfte.
[1] https://www.gdp.de/gdp/gdpber.nsf/id/de_quo-vadis-amtsangemessene-alimentation-nicht-vor-2024
[2] Ulrich Battis, Gutachterliche Stellungnahme zur Änderung des Sächsischen Besoldungsgesetzes v. 07.10.2020, S. 13, https://www.sbb.de/fileadmin/user_upload/www_sbb_de/pdf/2022/GK_und_FK/Stellungnahmen/StN_Battis_4_Gesetz_dienstr_Vorschriften_10_2022.pdf
[3] Vgl. nur Schwan, DÖV 2022, S. 198 (206).
[4] Färber, ZBR 2023, S. 73.
[5] https://www.abgeordnetenwatch.de/profile/gerald-heere/fragen-antworten/in-der-letzten-landtagssitzung-haben-sie-die-ablehnung-des-gesetzentwurfs-18/11498-fuer-buendnis-90/die-gruenen
[6] Tepke/Becker, ZBR 2022, S. 145 (153).
Weitere Normenkontrollanträge vor der Entscheidung
https://www.wiwo.de/politik/deutschland/oeffentlicher-dienst-wirtschaftsweiser-werding-regt-sonderopfer-der-beamten-an/29067268.html
Spoiler… der 1. April ist erst morgen.
Dieser Sachverständige, der augenscheinlich nicht die Vorgaben des BVerfG kennt, meint das wirklich ernst.
Die vergangenen Sonderopfer führten geradewegs in die bundesweite verfassungswidrige Besoldung.
https://www.zeit.de/news/2023-03/31/dgb-report-besoldung-der-beamten-klafft-auseinander
Und in diesem Artikel fehlen so einige Zahlen für die Nichtwissenden.
https://www.welt.de/regionales/hamburg/article244590448/DGB-Nord-fordert-kuerzere-Arbeitszeit-fuer-Beamte-im-Norden.html
Lieber Fragender,
Sie haben die Antwort ja bereits am 21. März selbst gegeben: Es wird nur eine Frage der Zeit sein, wann das Bundesverfassungsgericht den § 35 BVerfGG zur Anwendung bringen und also eine Vollstreckungsanordnung beschließen wird, sofern die Besoldungsgesetzgeber auch nach der angekündigten Entscheidung so weitermachten wie in den letzten rund 15 Jahren. Wie ich in meinem letzten Beitrag darlege, dürfte es wahrscheinlich sein, dass das Bundesverfassungsgericht mit einer Art „Faustpfand“ eine entsprechende Anordnung für Niedersachsen (und ggf. auch Schleswig-Holstein) vorbereitet, vgl. in der Darlegung die S. 10 ff. u. 19 f.. Ebenso dürfte Sachsen ein entsprechender Kandidat sein, sofern es weiterhin die mit Gesetzeskraft erlassenen Anordnungen des Bundesverfassungsgericht missachtet (hierzu findet sich eine entsprechende Argumentation, die heute erstellt worden ist, hier: https://forum.oeffentlicher-dienst.info/index.php/topic,117557.135.html). Für Berlin haben Herr Merkle und ich in unserer Stellungnahme aus dem letzten Jahr eine entsprechende Anordnung zu begründen versucht, vgl. die S. 33 ff. unter https://www.berliner-besoldung.de/wp-content/uploads/2022/02/Stellungnahme_BVerfG_220110_anonymisiert.pdf). Darüber hinaus zeigt ebenso bspw. die Entscheidung des VG Düsseldorf vom 29.04.2022 – 26 K 2275/14 – eine lange Tradition offensichtlich verfassungswidriger Besoldungsbegründungen in Nordrhein-Westfalen, mit der auch dort der Gesetzgeber die mit Gesetzeskraft erlassenen Anordnungen des Bundesverfassungsgericht missachtet hat und weiterhin missachtet (vgl. zu jener Entscheidung https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_duesseldorf/j2022/26_K_2275_14_Beschluss_20220429.html). Nicht umsonst hat das Bundesverfassungsgericht bereits 2015 in seiner Entscheidung vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 -, Rn. 154 den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber für seine unzureichende Begründung der Besoldungsgesetzgebung im Jahr 2003 gerügt, dabei aber noch im Sinne des Gesetzgebers anerkannt, dass 2003 nur die Sonderzahlungsregelung vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber zu verantworten gewesen war. Das ist aber ab 2006 anders; seitdem gelten auch für den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber keine eingeschränkten Begründungspflichten mehr, sodass auch dort seitdem ebenso wie bspw. auch Niedersachsen und Schleswig-Holstein (vgl. in meiner letzten Betrachtung die S. 9 u. 13 ff.) von einer langen Tradition wissentlicher und willentlicher Verstöße gegen die den Gesetzgeber treffenden Begründungspflichten auszugehen ist, wie das das VG Düsseldorf detailliert nachweist (vgl. in der gerade genannten Entscheidung aus dem April des letzten Jahres die Rn. 163 ff.).
Ob dieser Verstoß und die nachhaltige Missachtung der vormaligen Rüge des Bundesverfassungsgerichts bereits für eine Vollstreckungsanordnung gegen das Land Nordrhein-Westfalen ausreicht, lässt sich hier nicht abschließend sagen. Aber sowohl der sächsische und niedersächsische als auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber haben beide „Säulen“ des Alimentationsprinzips, also sowohl die Begründungspflichten als auch den materiellen Gehalt der Alimentation (also die Alimentationshöhe) in einem langen Zeitraum verletzt, obgleich sie in der Vergangenheit vom Bundesverfassungsgericht mit Gesetzeskraft dazu verpflichtet worden sind, für eine verfassungskonforme Besoldungsgesetzgebung zu sorgen. Alle drei haben die ihnen dafür gewährten Fristen verstreichen lassen, um also bislang weiterhin den Anordnungen nicht hinreichend nachzukommen. Von daher ist davon auszugehen, dass sie, sofern sie so weitermachten, in nicht mehr allzu ferner Zukunft eine entsprechende Vollstreckungsanordnung treffen wird – und je nachdem, wie nun die angekündigte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begründet werden wird, kann man ggf. auch diesbezüglichdann klarer sehen, was in diesem Zusammenhang eine „nicht mehr allzu ferne Zukunft“ konkret bedeuten sollte.
Der langen Rede kurzer Sinn: Mit einer recht hohen Wahrscheinlichkeit hat das Bundesverfassungsgericht mit seiner aktuellen Entscheidung 2 BvF 2/18 ebenfalls für die Kontrolle der Besoldungsgesetzgebung eine deutlich schärfere Gangart angekündigt (vgl. in meiner aktuellen Betrachtung die S. 3 ff.) und dürfte es also nun ebenso vom Besoldungsgesetzgeber eine konkrete Begründung der jeweiligen Höhe der Besoldung(skomponenten) auch vergangenheitsbezogen verlangen, wie es das bereits 2018 kaum mehr offengelassen hatte. Da aber eine hinreichende Begründung der in den letzten drei Jahren vollzogenen exorbitanten Erhöhungen von (familienbezogenen) Nebenkomponenten der Besoldung und die Streichung unterer Besoldungsgruppen nirgends sachgerecht begründet worden sind (weil sie sich eben unter einem fisklaischen Blickwinkel auch nicht sachgerecht begründen lassen), ist davon auszugehen, dass ebenso in den letzten knapp drei Jahren sowohl die Gesetzesbegründung als auch die gewährte Alimentation in ausnahmlos allen Rechtskreisen – wissentlich und willentlich – sachwidrig vollzogen worden ist und weiterhin wird.
Den Nachweis jener Kontinuität habe ich in einem DÖV-Beitrag aus dem letzten Jahr (dort die S. 198 ff.) hinsichtlich des Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot für alle 16 Gesetzgeber der Länder für den Zeitraum von 2008 bis 2020 erbracht. Es kann also spätestens seitdem kein Gesetzgeber mehr behaupten, er wäre sich über den verfassungswidrigen Gehalt der von ihm in der Vergangenheit gewährten Alimentation im Unklaren gewesen – so wie ich Anfang 2022 den Nachweis für alle 2021 vollzogenen Gesetzgebungsverfahren erstellt habe, dass sie ebenso wissentlich und willentlich, also gezielt verfassungswidrig vollzogen worden sind, um in sachwidriger Weise fiskalpolitische Ziele zu erreichen (vgl. https://www.berliner-besoldung.de/wp-content/uploads/2022/02/Besoldungsrechtliche-Entwicklungen-in-Bund-und-Laendern-Februar-2022.pdf).
Ergo: Es ist nicht zu erwarten, dass das Bundesverfassungsgericht gewillt wäre, die Politik des „konzertierten Verfassungsbruchs“ mitsamt der zunehmenden Dysfunktionalität der Öffentlichen Verwaltung zu tolerieren. Die anstehenden Entscheidungen werden wie immer konzentriert und präzise erfolgen – sie werden dabei aber ebenso deutlich machen, denke ich, dass nun das Ende der Fahnenstange erreicht ist. Nicht umsonst fallen auch die seit 2020 vollzogenen Vorlagebeschlüsse der Verwaltungsgerichte (wie bspw. der gerade genannte des VG Düsseldorf) sachlich zunehmend schärfer aus, weil auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht gewillt ist, weiterhin die Missachtung der judikativen Gewalt vonseiten der Exekutive und Legislative hinzunehmen. Auch darauf wird das Bundesverfassungsgericht reagieren müssen und auch – davon dürfte auszugehen sein – reagieren wollen. Denn das ist sein Auftrag, Sorge dafür zu tragen, dass die Verfassung in Deutschland hinreichend von den staatlichen Gewalten Beachtung findet. Diesem Auftrag wird es weiterhin und also wie gehabt in aller nötigen Deutlichkeit nachkommen. Wenn Gisela Färber in der aktuellen Ausgabe der ZBR einleitend hervorhebt, dass Bundesverfassungsgericht habe „Bund und Länder in den letzten Jahren mit einigen Beschlüssen zu den Besoldungsordnungen das Fürchten gelehrt“ (S. 73), dann darf man davon ausgehen, dass dieser Prozess nun nicht abreißen wird, wie ich das in der Darlegung zu begründen versuche.
Lieber Dr. Schwan,
herzlichen Dank für die Erläuterungen,die – zumindest mir – Mut machen und mich weiterhin an das Gute glauben lassen.
Auch wenn möglicherweise einigen älteren Kolleginnen und Kollegen die Zeit davon rennt, werden wir in dieser Sache schlussendlich
als Sieger hervorgehen. Davon bin ich überzeugt.
Viele Grüße
Ein Beschluss des Abgeordnetenhauses
https://www.bz-berlin.de/berlin/goldener-handschlag-fuer-abgewaehlte-bezirkspolitiker
Quelle: BZ vom 24.03.2023
Da fehlen einen einfach die Worte………….
„Es geht hier nicht darum, goldene Handschläge zu verteilen. Sondern um eine Rechtsabwägung und eine menschliche Komponente“, so Torsten Schneider (54, SPD). Kritik daran sei „vollkommen unangemessen und sogar unanständig“.
Hahahaha…:(
Sehr geehrter Her Dr. Schwan, vielen Dank für ihren Beitrag. Natürlich „könnte“ es sich so verhalten ! Und da ist wieder : das Wort „könnte“ ! Wieviel hätte, könnte, dürfte und würde müssen wir noch „schlucken“ ? Leider kann ich nur für mich sprechen und ich muss leider sagen, dass ich ungeduldig werde, ja sehr ungeduldig. Ich werde in Kürze 64 Jahre alt und dachte eigentlich von dem vermeintlichen Erfolg noch etwas genießen zu dürfen. Wäre zwar schön wenn in zwanzig Jahren meine Erben etwas davon haben, aber ich bitte Sie… Nun gut es ist wie es ist und ich hoffe einfach auf ihre Aussage „in nicht allzu fernen Zukunft“ !
Abschließend noch Folgendes : Wie eventuell bekannt, hatte ich zum Ende letzten Jahres an die Parteien im Abgeordnetenhaus eine Mail mit Fragen zur Besoldung geschrieben ! Antwort erhielt ich von der FDP, der AfD und der CDU ! SPD und Grüne waren sich zu fein zu antworten ! Hier nur folgender Auszug aus der Antwort-Mail des Herrn Wegner bzw. seines Büros !? :
„Nun zur Besoldung: Am 14. November 2022 hat das Abgeordnetenhaus das Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2022 beschlossen. Danach erhöhen sich die Besoldungs- und Versorgungsbezüge im Land Berlin ab dem 1. Dezember 2022 um 2,8 Prozent. Auch die für den Polizeidienst wesentlichen Erschwerniszulagen wachsen entsprechend mi
Die CDU-Fraktion hat sich zu diesem Gesetz der Stimme enthalten. Es abzulehnen kam nicht in Betracht, weil man sich damit der Erhöhung gänzlich verweigert hätte. Doch soll die Enthaltung anderseits ausdrücken, dass wir uns mehr gewünscht hätten. Denn wie Sie richtig bemerken, hinkt die Berliner Besoldung auch weiterhin der Besoldung des Bundes und der Besoldung anderer Länder hinterher. Gerade in Berlin, der Bundeshauptstadt, ist nicht zu verstehen, warum die Polizistinnen und Polizisten des Landes für gleiche Aufgaben, gleiche Gefahren, gleiche Verantwortung weniger Geld bekommen als ihre Kolleginnen und Kollegen im Bundesdienst. Bei den Erschwerniszulagen hat die CDU-Fraktion überdies Verständnis für Forderungen der Gewerkschaften, sie künftig ruhegehaltfähig zu gestalten.
Zu Recht sprechen Sie auch an, dass bei der Berliner A-Besoldung Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu erwarten sind, nach denen diese jahrelang in verfassungswidriger Weise zu niedrig war. Für die Gebühren und Anwaltskosten, die bei einem verlorenen Prozess vor dem Bundesverfassungsgericht anfallen, hat der rot-grün-rote Senat im Haushalt 2022/23 bereits die erforderlichen Mittel eingestellt. Wenn er in dieser Weise selbst mit einer Niederlage in Karlsruhe kalkuliert, wäre es nur folgerichtig gewesen, auch die Mittel für die Besoldungs-Reparatur als solche im Haushalt einzuplanen.“
Soll sich jeder sein eigenes Bild machen, sorry, aber ich bin und bleibe zunächst skeptisch, lasse mich aber sehr sehr gerne eines Besseren belehren ! Die Marionette „Henkel“ hat ja bei Rot/Schwarz versagt, meine Hoffnung liegt auf Schwarz/Rot ( ohne gewisse Jusos ) ! Oder nennen wir es doch anders : „Die Erben Eberhard’s ( Diepgen ) haben wohl Einiges bei uns gutzumachen !!!
Lieber Kollege Stein, ich kann Ihren Frust gut nachempfinden, nicht zuletzt, da die Kolleginnen und Kollegen hier in Niedersachsen seit 2009 auf eine endgültige Entscheidung, den Zeitraum ab 2005 betreffen, warten. Auf der anderen Seite musste (und muss) das Bundesverfassungsgericht im Gefolge der Föderalismusreform I nach 2006 einen umfassenden Rechtsprechungswandel und damit verbunden eine sogenannte neue Besoldungsdogmatik entwickelt, was verfassungsrechtlich eine komplexes Unterfangen ist – insbesondere, weil sich die Gesetzgeber wissentlich und willentlich unwillig zeigen, jene als für sie bindend zu akzeptieren, wofür das Grundgesetz keine Lösung als solche vorsieht, da Art. 20 Abs. 3 GG uneingeschränkt und unumstößlich vom Gesetzgeber zu beachten ist. Die Verweigerungshaltung der Gesetzgeber macht es für das Bundesverfassungsgericht nicht leichter, da sie als solche verfassungsrechtlich nicht vorgesehen ist und also für diesen Fall dem Grundgesetz keine einfache Lösung zu entnehmen wäre – auch deshalb, wegen der konzertierten Verweigerungshaltung aller Gesetzgeber, sieht Ulrich Battis begründet eine Verfassungskrise heraufziehen.
Zugleich schränkt das Bundesverfassungsgericht mit jeder weiteren Entscheidung den weiten Entscheidungsspielraum ein, über den der Gesetzgeber u.a. als Folge aus Art. 20 Abs. 2 GG verfügt, was zweischneidig ist, nicht zuletzt, weil der Gesetzgeber verfassungsrechtlich als Folge von Wahlen umfassender demokratisch legitimiert ist als ein Gericht. Während also der Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungsspielraum verfügt, ist die Judikative verfassungsrechtlich zu einer nur zurückhaltenden, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle berechtigt, wie ich das auf den S. 6 f. skizziere. Auch das führt bei den betroffenen verbeamteten Beschäftigten zu Frust und stößt in nachvollziehbarer Art und Weise auf Unverständnis. Die Perspektive des Bundesverfassungsgerichts muss aber aus seinem verfassungsrechtlichen Auftrag heraus eine andere sein: Wir als Betroffene sehen den jeweiligen aktuellen oder historischen Gesetzgeber, der die Verfassung bricht und gebrochen hat – das Bundesverfassungsgericht sieht ihn ebenfalls, aber mindestens genauso deutlich den zukünftigen Gesetzgeber, der als solcher die Verfassung nicht gebrochen hat und dessen Möglichkeiten, demokratisch legitimiert Entscheidungen zu treffen, durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht ebenso eingeschränkt wird – und das ist, weil die gesetzgebende Gewalt (und also insbesondere die zukünftige gesetzgebende Gewalt) immer stärker demokratisch legitimert ist als die judikative Gewalt verfassungsrechtlich recht zweischneidig: Der zukünftige Gesetzgeber (und damit die zukünftige Bevölkerung, die jenen wählen wird) kann nichts dafür, dass der Gesetzgeber heute und in den letzten rund anderthalb Jahrzehnten sich hinsichtlich der Besoldung vom Boden des Grundgesetz entfernt (hat). Je enger also der weite Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers als Folge der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unmittelbar wird, desto stärker wird mittelbar die Wahlfreiheit der Bevölkerung eingeschränkt, da ein immer stärker eingeschränkter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zukünftig unmittelbar die Auswahlmöglichkeiten des Gesetzgebers beschränkt und damit mittelbar die Wahlfreiheit des Souveräns, also der Bevölkerung – genau diesen komplexen verfassungsrechtlichen Prozess muss das Bundesverfassungsgericht in jeder seiner Entscheidung vor Augen haben (und hat es in jeder Entscheidung vor Augen), weshalb eben die Mühlen des Gerichts langsam mahlen.
Damit möchte ich nun nicht Ihren gut nachvollziehbaren Frust undIihre Enttäuschung kleinreden – aber eben einen kleinen Ausschnitt dessen hier darlegen, der die Problematiken von Verfassungsrechtsprechung beleuchtet.
Das Bundesverfassungsgericht sucht weiterhin danach, den heutigen Gesetzgeber wieder auf den Weg der Tugend zurückzuführen, ohne den zukünftigen zu einer Art Verwaltungshandler zu degradieren, der am Ende nur noch den Direktiven des Bundesverfassungsgerichts folgt, ohne seinen aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden gesetzgeberischen Gestaltungsauftrag hinreichend nachzukommen. Auch deshalb, so ist zu vermuten, wird der Senat nun die Begründungspflichten des Gesetzgebers noch weitergehend präzisieren; denn hier liegt ein zentrales Scharnier für die Rückkehr zur amtsangemessen Alimentation.
Guten Tag Herr Dr. Schwan,
zunächst einmal mehr herzlichen Dank für Ihre Expertise und Ihre Engagement.
Aus Ihren Worten schlussfolgere ich – mal etwas pessimistisch betrachtet -, dass Karlsruhe trotz eklatanter Rechtsbrüche der in der Vergangenheit gewählten Volksvertretenden den zukünftigen Gesetzgebern nicht ihren Gestaltungsspielraum nehmen kann bzw. darf. Dementsprechend sind wir als Beamtenschaft, die sich kraft des besonderen Dienst- und Treueverhältnisses zu eben jenen nicht mit arbeitskämpferischen Mitteln wehren dürfen, deren Willkür ausgesetzt. Die mittlerweile über Jahrzehnte andauernden Verfahren entfalten doch mitnichten eine kontrollierende Funktion. Ein zeitnaher Rechtsschutz ist also nicht mehr vorhanden. Rosinenpickend pochen die Gesetzgeber auf die Einhaltung der beamtenrechtlichen Pflichten. Sofern es eben dem Dienstherrn nützt. Die Politik selbst genießt hingegen auch nach einem Ausscheiden aus Amt und Würden üppige Versorgungsansprüche – unabhängig davon, ob fahrlässig Fehltritte passiert sind oder vorsätzlich Recht gebrochen wurde.
Diese Diskrepanz, dieses Messen mit zweierlei Maß lassen den Rechtsstaat erodieren. Und hierfür ist alleine die Politik verantwortlich. Ich kann die Überlegungen des BVerfG, die Sie hier zwar vortrefflich erläutern, nachvollziehen. Dennoch muss endlich nachhaltig eine zeitnahe Lösung in Form eines unmissverständlichen Beschlusses durch das BVerfG herbeigeführt werden.
Ein weiser Mann hat mal gesagt: ein Staat, der seine Beamten, insbesondere seine Polizei, schlecht behandelt, geht unter.
Lieber Fragender,
das Bundesverfassungsgericht hat zunächst den weiten Entscheidungsspielraum, über den der Gesetzgeber in allen Gesetzgebungsverfahren verfügt, hinsichtlich der Besoldungsgesetzgebung bereits empfindlich eingeschränkt, indem es seit 2012 immer weitergehend dessen Begründungspflichten verschärft hat (ein Prozess, der sich in der anstehenden Entscheidung noch einmal – mit recht hoher Wahrscheinlichkeit: deutlich – fortsetzen wird), 2015 ein umfassendes Prüfungsheft zur Kontrolle des amtsangemessenen Gehalts erlassen hat, 2017 das Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet hat, 2018 und 2020 die vormalige Verschärfung der Begründungspflichten weiterhin verschärft hat, 2020 das Mindestabstandsgebot als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet und den sog. absoluten Alimentationsschutz (der den materiellen Gehalt der Alimentation kennzeichnet, in den keine Einschnitte möglich sind) unter eine realitätsgerechen Betrachtung konretisiert hat. Dieser Prozess wird in Teilen der Rechtswissenschaft durchaus kritisch gesehen, da man von daher befürchtet, dass sich das Bundesverfassungsgericht mittlerweile zu einer Art „Ersatzbesoldungsgesetzgeber“ aufschwingt.
Die kontrollierende Funktion der Judikative ist damit weiterhin vollständig gewährleistet, wenn es auch nachvollziehbar ist, dass sich das aus der Sicht von Betroffenen anders darstellen mag. Dabei ist aber, worauf ich in meinen Darstellungen wiederholt zurückkomme, Verfassungsrecht eine komplexe Materie, weil einfachgesetzliche Rechtsnormen an höherwertigen Verfassungsnormen zu prüfen sind, die als solche nur allgemein gefasst sind. Nicht umsonst lautet der Art. 33 Abs. 5, in den das Alimentationsprinzip gefasst ist: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.“
Das Bundesverfassungsgericht hat seit seinem Bestehen (also seit 1951) wiederkehrend konkretisiert, was als hergebrachte Grundsätze zu verstehen ist und was nicht, darüber hinaus, welche vom Gesetzgeber in der Gesetzgebung zu berücksichtigen sind und welche – als besonders wesehtliche Grundsätze – er zu beachten hat. Dabei hat es bis zur Reföderalisierung des Besoldungsrechts im Jahre 2006 weitgehend keine Veranlassung gesehen, davon auszugehen, dass eine grundlegende und umfassende oder gar systematische Verletzung des Alimentationsprinzips gegeben sein könnte – so wie es allerdings in den Jahren davor erkannt hat, dass der Gesetzgeber bis 2003 bzw. die Gesetzgeber ab 2003 (ab jenem Datum bis zum Jahr 2006 war die Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern geteilt) das Alimentationsniveau zunehmend abgeschmolzen hat. 2007 hat es dann eine Unteralimentation einzelner Beamtengruppen bis hin zur gesamten Beamtenschaft nicht mehr ausschließen wollen – und damit bereits die Gerichte zu einer umfassenderen Kontrolle angewiesen, die seitdem in ihren Vorlagebschlüssen Prüfkriterien auf Grundlage der bundesverfassungsgerichtlichen Darlegungen erstellten. Damit setzte der Rechtsprechungswandel im Besoldungsrecht ein, der ab 2012 wie oben dargestellt kulminiert. Während seit den 1950er Jahren bis 2012 der weit überwiegende Teil an Vorlagebeschlüssen, das Besoldungsrecht betreffend, als unbegründet zurückgewiesen worden ist, hat das Bundesverfassungsgericht 2012, 2015 (hier in zwei komplexen Vorlageverfahren), 2017, 2018 und 2020 über entsprechende Vorlagen entschieden, während zugleich auf dieser Grundlage seit 2016 immer mehr Vorlagen aus mittlerweile elf Bundesländern in Karlsruhe eingegangen sind.
Mit den genannten Entscheidungen seit 2012 hat nun das Bundesverfassungsgericht eine sogenannte neue Besoldungsdogmatik entwickelt, also vereinfacht ausgedrückt: verbindliche (Leit-)Sätze zur gerichtlichen Kontrolle der von den 17 Besoldungsgesetzgebern verabschiedeten besoldungsrechtlichen Regelungen, welche ebenso für jene Gesetzgeber bindend sind. Mit diesen Direktiven hat es wie oben knapp skizziert den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers zunehmend eingeschränkt, wobei es dabei verfassungsrechtlich bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgehen muss, dass der Gesetzgeber, der nach Art. 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, keine verfassungswidrige Gesetze verabschiedet. Entsprechend kann es nur eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter (also eindeutiger) Sachwidrigkeit beschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle vollziehen.
Betrachtet man das Handeln des Bundesverfassungsgerichts aus dieser Warte, dann hat es seit 2012 sechs maßgebliche und komplexe Entscheidungen getroffen und damit im gerade skizzierten Kontext eine hohe Zahl an Entscheidungen, wie die jeweils umfassenden Entscheidungsbegründungen zeigen – denn nach einer Entscheidung muss – wiederum vereinfacht ausgedrückt – das Bundesverfassungsgericht zunächst einmal betrachten, wie diese von den Gerichten aufgenommen und die Direktiven von ihnen angewendet werden: Hier liegt ein zentrales Momentum der Rechtssicherheit versteckt. Denn da das Bundesverfassungsgericht als höchstes deutsches Gericht rechtskräftige Entscheidungen trifft, muss es sich immer wieder selbstversichern, um nicht abgehoben von der gesellschaftlichen Realität die eigene Kompetenz zu überschreiten und zugleich den Verfassungsauftrag zu überdehnen – nicht umsonst hat das Bundesverfassungsericht mit dem Recht, Gesetze als verfassungswidrig zu betrachten und zu entscheiden, eine gehörige Machtfülle, ist es aber zugleich nicht durch unmittelbare Wahlen vom Souverän legitimiert, und zwar anders als der Gesetzgeber, der allein über das Recht verfügt, Gesetze zu verabschieden.
Nun gut, nun könnte ich diese Darlegung noch deutlich weiter ausführen, weil ich bislang nur erste Ansätze der Komplexität verfassungsgerichtlichen Handelns skizziert habe – aber vielleicht konnte ich so ein wenig Verständnis für das Handeln des Bundesverfassungsgerichts vermitteln. Es trägt keine Verantwortung für den „konzertierten Verfassungsbruch“ und muss verfassungsrechtliche Entscheidungen treffen, für die es kein Vorbild geben kann, da das Grundgesetz einen systematischen und kontinuierlichen Verfassungsbruch nicht kennt und also entsprechend keine systematischen Vorkehrungen zu dessen Abwehr vorsieht. Die Verantwortung für den systematischen Verfassungsbruch und die zunehmende Dysfunktionalität des Öffentlichen Diensts tragen ausnahmslos und also allein die für die entsprechende Gesetzgebung verantwortlichen Gesetzgeber.
Lieber Dr. Schwan,
auch wenn Sie sich bemühen, Ihre Ausführungen trotz der Komplexität der Materie für Nicht-Juristen so einfach und verständlich als möglich zu formulieren, stellen Ihre Zeilen dennoch eine Herausforderung dar, sie in Gänze zu verstehen.
Zumindest ansatzweise habe kann ich nachvollziehen, was Sie vermitteln wollen. Ich habe auch höchstes Verständnis für unser BVerfG. Es zu schützen ist auch die Aufgabe der hier Betroffenen. Unser Amtseid verpflichtet uns dazu. Dahingehend würde zumindest ich mir nie anmaßen, die Entscheidungen des BVerfG in Frage zu stellen. Die Dauer der Verfahren zeugtbja auch von einer Sorgfalt in der Entscheidungsfindung.
Dennoch… welche Konsequenzen ergeben sich aus den Beschlüssen, wenn jene durch die Gesetzgebung so eklatant, wie von Ihnen dargestellt, missachtet werden? Über Jahrzehnte. Die Lösung kann nicht sein, dass erneut jahrelange Verfahren darüber geführt und gestritten wird, ob die Erde tatsächlich eine Kugel ist. Die Parameter für die Besoldung sind doch festgelegt und dennoch ignoriert die Politik die Vorgaben aus Karlsruhe ohne dafür belangt zu werden. Es gibt doch keine Konsequenzen für die gewählten Volksvertretenden,, de trotz besseren Wissens vorsätzlich Recht brechen.
Guten Morgen und danke für die ausführliche Erklärung.
Kann man zusammenfassend sagen, dass das BVerfG erst alle anderen Bundesländer entscheiden will (wird) um dann genügend juristische Schlagkraft für eine große Schlussoffensive gegenüber Berlin zu haben? Gruß H
Das Zauberwort dürfte Vollstreckungsanordnung lauten. Das dürfte wohl bedeuten, dass das BVerfG nicht nur über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes / einer Norm entscheidet, sondern vielmehr festlegt, wie und durch wen der mglw. festgestellte Verfassungsbruch zu heilen ist.
Damit würde der Handlungsspielraum der Besoldungsgesetzgeber massiv begrenzt werden. Das scheint angesichts der Arroganz der Politik im Umgang mit den bisherigen Karlsruher Entscheidungen auch dringend nötig.
Man könnte es salopp vermutlich so formulieren…
Da die Gesetzgeber es auf die Spitze trieben, wird ihnen nun die eingeräumte Entscheidungshoheit genommen, indem das BVerfG darüber befindet, wie ein verfassungsgemäßes Besoldungsgesetz zu regeln ist. Evtl., dies wäre natürlich das Beste, ebnet Karlsruhe sogar damit den Weg in Richtung einer bundeseinheitlichen Besoldung.