Übersteigt die Alimentation noch regelmäßig das nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 5 GG gebotene Besoldungsniveau? Ein offensichtlich fundamentaler Rechtsprechungswandel des Bundesverwaltungsgerichts

Lieber Fragender,
ich kann Ihnen in dem, was Sie schreiben, grundsätzlich nur zustimmen. Letztlich geht’s allen, die sich in der Thematik umfangreicher engagieren, jedenfalls den vielen, die ich diesbezüglich kenne, nicht zuletzt auch und gerade um unsere demokratische Ordnung, was von Beamten und Richtern an sich auch zu erwarten sein sollte, also ganz im Sinne dessen, was das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung über unsere Aufgabe wie folgt ausführt:

„Art. 33 Abs. 5 GG enthält auch eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Gegenstand der Einrichtungsgarantie ist der Kernbestand von Strukturprinzipien, die sich in der Tradition entwickelt und bewährt haben (vgl. BVerfGE 6, 132 <164>). Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist historisch eng mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die Staatsspitze zu behaupten. Die Übernahme der funktionswesentlichen tradierten Grundstrukturen des Berufsbeamtentums in das Grundgesetz beruht auf einer Funktionsbestimmung des Berufsbeamtentums als Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden soll (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 119, 247 <260 f.>; stRspr).“ (BVerfGE 140, 240 < 290 Rn. 102>; https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2015/11/ls20151117_2bvl001909.html).

Natürlich möchte jeder auch selbst Recht und irgendwann eine amtsangemessene Alimentation in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft bekommen; aber recht viel Zeit und Kraft steckt man in das Thema sicherlich erst dann, wenn neben dem wichtigen Faktor der eigenen amtsangemessenen Alimentation insbesondere der Rechtsstaat und darin unsere Aufgabe als Beamte, wie sie uns das Grundgesetz auferlegt, als Motivation treibt. Das ist bei André und Mirko gleichfalls nicht anders und ein zentraler Grund dafür, dass sie das Aktionsbündnis für eine amtsangemessene Berliner Hauptstadtbesoldung gegründet und darin diese Website erstellt haben und sie seitdem regelmäßig pflegen.

Neben dem Aufruf der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums, wie sie sich auch aus Art. 33 Abs. 5 GG ergibt und die im Zitat eingangs aufgerufen wird, dekliniert der Zweite Senat an derselben Stelle ebenso die weiteren Konsequenzen der im Grundgesetz je eigenen Verfasstheit des bundesdeutschen Berufsbeamtentums durch, wenn er nachfolgend weiterhin den Art. 33 Abs. 4 mitsamt seiner Konsequenz der besonderen Verlässlichkeits-, Stetigkeits- und Rechtsstaatlichkeitsgarantien des Beamtentums und darin als Folge des Leistungsgrundsatzes aus Art. 33 Abs. 2 GG neben dem fachlichen Niveau ebenso die rechtliche Integrität des öffentlichen Dienstes hervorhebt (Rn. 102), um daraus die Pflicht des Dienstherrn abzuleiten, die innere und äußere Unabhängigkeit des Beamten zu gewährleisten, da realistischerweise nur dann von ihm ein Beharren auf rechtsstaatliche Amtsführung erwartet werden kann, wenn „Widerspruch nicht das Risiko einer Bedrohung der Lebensgrundlagen des Amtsträgers und seiner Familie in sich birgt“. Denn nur dann ist sichergestellt, „dass ein Beamter auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politisch unerwünscht sein sollte (vgl. BVerfGE 119, 247 <261>; 121, 205 <221>). Das Berufsbeamtentum wird so zur tragenden Stütze des Rechtsstaates (vgl. auch BVerfGE 121, 205 <221>)“ (Rn. 103).

Diese Ausführungen zeigen dabei zugleich im Aufruf der jeweiligen Absätze des Art. 33 GG den Rang grundgesetzliche geschützter Verfassheit, was ebenso – auch deshalb habe ich die letzten Zeilen also auch als Beispiel ins Feld geführt, um damit die nachfolgenden Zeilen vorzubereiten – für im Grundgesetz verankerte weitere Verfahrensregeln des Bundesverfassungsgerichts gelten würde. Denn in dem Moment, wo Normen Verfassungsrang erlangen, unterliegen sie der rechtskräftigen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht, was für einfachgesetzliche Normen so nicht gilt. Gäbe es den Art. 33 GG mitsamt seiner Garantien nicht, hätte das Bundesverfassungsgericht sich nicht über die aus dem Artikel folgende je eigene Verfasstheit des bundesdeutschen Berufsbeamtentums rechtskräftig geäußert, und zwar auch dann nicht, wenn das, was hier verfassungsrechtlich normiert ist, stattdessen nur einfachgesetzlich in den jeweiligen Beamtengesetzen der Dienstherrn geregelt wäre. Das Bundesverfassungsgericht hätte diese einfachgesetzlichen Normen dann wie wir alle interpretieren, sie aber nicht so mit Bindungswirkung für die weiteren Verfassungsorgane ausgelegt, wie es das mit Verfassungsnormen tut. Das in seinem Kern, dem Stufenbau der Rechtsordnung, zu verstehen, bedeutet, eine zentrale Grundlage von Verfassungsrechtsprechung, ihrer Bedeutung, Probleme und Folgen zu verstehen.

Denn hier zeigt sich der Unterschied zwischen Verfassungs- und einfachgesetzlichen Normen: Das Bundesverfassungsgericht ist als einziges Verfassungsorgane dazu ermächtigt, Verfassungsnormen rechtskräftig auszulegen und so als Folge einfachgesetzliche Normen vernichten zu können, sofern seine Auslegung des Verfasssungsrechts zu dem Schluss gelangt, dass die einfachgsetzliche Norm nicht mit der Verfassung in Einklang steht. Seine Auslegung erstreckt sich also auf das Grundgesetz und betrachtet aus ihm heraus die einfachgesetzliche Verfasstheit der Bundesrepublik. Diese rechtskräftige Auslegung ist allen anderen Verfassungsorganen entzogen; sie erstreckt sich zugleich entsprechend auf Verfassungsnormen. Der Gesetzgeber allein ist ermächtig, einfachgesetzliches Recht zu erlassen; das Bundesverfassungsgericht allein ist ermächtigt, Verfassungsrecht rechtskräftig zu auszulegen.

Nun planen die Ampelfraktionen gemeinsam mit der Union, zentrale Verfahrensregeln, die bislang nur einfachgesetzlich im BVerfGG geregelt sind, in den Rang einer Verfassungsnorm zu heben und sie damit unter den besonderen Schutz des Grundgesetzes zu stellen. Nach diesen Planungen sollen bspw. die Anzahl der Senate und der jeweiligen Richter aus § 2 Abs. 1 und 2 BVerfGG oder die Amtszeit (§ 4 Abs. 1) und Altersgrenze (§ 4 Abs. 3) sowie der Ausschluss einer Wiederwahl von Richtern (§ 4 Abs. 2) Verfassungsrang erhalten und so die in den Art. 93 und 94 GG festgeschriebenen Rahmenbedingungen des Bundesverfassungsgerichts ergänzen bzw. erweitern. Ebenso ist geplant, die bislang nur einfachgesetzlich in § 31 Abs. 1 BVerfGG geregelte Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen in den Rang einer Verfassungsnorm zu heben. § 31 Abs. 1 BVerfGG sagt aus: „Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden.“

Mit der Erhebung der Bindungswirkung in den Rang einer Verfassungsnorm unterfällt sie aber wie oben dargestellt der rechtskräftigen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht selbst und ist also der weiteren rechtskräftigen Auslegung durch den Gesetzgeber entzogen, was heute als einfachgesetzliche Regelung so nicht der Fall ist. Das Bundesverfassungsgericht kann heute Entscheidungen auf Grundlage von § 31 Abs.1 BVerfGG fällen, sodass sich die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden an diese Entscheidung gebunden sehen. Es kann aber eine weitere Auslegung von § 31 Abs. 1 GG nicht rechtskräftig vollziehen, da es sich hier weiterhin nicht um eine Verfassungs-, sondern um eine einfachgesetzliche Norm handelt. Die Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen aus § 31 Abs. 1 GG beruht deshalb also heute auf dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue, der jedoch als solche nicht im Grundgesetz verankert ist, sondern letztlich nur ein Prinzip beschreibt, dem sich die Verfassungsorgane als ungeschriebene Verpflichtung selbstständig und damit regelmäßig unterwerfen.

Setzt nun ein Verfassungsorgan die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht um, so verstößt es gegen den Grundsatz der Verfassungsorgantreue, was aber zunächst einmal erneut einfachgerichtlich in einem Vorlagebeschluss und hinsichtlich konkreter Normenkontrollverfahren dann am Ende ein weiteres Mal rechtskräftig vom Bundesverfassungsgericht festgestellt werden muss. Dieser Verfahrensgang, so darf man annehmen, dürfte sich auch dann nicht ändern, sofern die Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidung Verfassungsrang erhielte. Jedoch wäre es dem Bundesverfassungsgericht nun als Folge seiner Ermächtigung zur Auslegung der Verfassung jetzt möglich, diesen Verfahrensgang rechtskräftig entsprechend auszulegen, wozu es derzeit so nicht ermächtigt ist, da die Bindungswirkung keinen Verfassungsrang hat und damit nicht seiner rechtskräftigen Auslegung unterfällt.

Ohne dass es hier nun zwangsläufig bereits Präzedenzfälle geben kann, da die Bindungswirkung aus § 31 Abs. 1 BVerfGG eine einfachgesetzliche Norm ist, darf man weiterhin darauf schließen, dass das Bundesverfassungsgericht nun in der Auslegung der in den Rang einer Verfassungsnorm erhobenen Bindungswirkung deren Stellung in der Verfassung auslegen würde, wozu es nicht nur ermächtigt, sondern qua seiner Stellung in der bundesdeutschen Verfassungsordnung nun auch verpflichtet wäre. Das dürfte insbesondere in Fällen von festgestellten Grundrechtsverletzungen bzw. der Verletzung von grundrechtsgleichem bzw. grundrechtsähnlichem Recht von einigem Interesse werden. Denn offensichtlich wäre das Bundesverfassungsgericht in dem Moment, in dem die Bindungswirkung seiner Entscheidungen Verfassungsrang aufwiese, nicht nur dazu ermächtigt, sondern ebenso dazu verpflichtet, den Zusammenhang der Bindungswirkung der Entscheidung als Verfassungsnorm mit der Sachentscheidung als solche zu betrachten, sofern das für das jeweils zu betrachtende Verfahren nötig wäre. Tatsächlich könnte man nun offensichtlich interpretieren, dass der ungeschriebene Grundsatz der Verfassungsorgantreue nun zumindest in weiten Teilen geschriebenes Verfassungsrecht wäre bzw. es durch die jeweils rechtskräftige Auslegung der konkreten Bindungswirkung im Zuge entsprechender Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach und nach werden würde.

Was daraus nun für den jeweiligen Einzelfall und ggf. auch das jeweilige Rechtsgebiet im Einzelnen resultierte, könnte heute nur Spekulation sein. Die Möglichkeit der Auslegung der Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen als Verfassungsnorm würde allerdings dem Bundesverfassungsgericht eine offensichtlich mindestens konkretisierende Möglichkeit geben, wie die jeweilige Bindungswirkung im Normenumfeld der Entscheidung zu verstehen wäre, was zwangsläufig zu einer deutlichen Konkretisierung des Grundrechtsschutzes bzw. – in unserem beamtenrechtlichen Fall – des grundrechtsgleichen bzw. grundrechtsähnlichem Recht führen sollte. Konkret kann man sich vorstellen, dass das Bundesverfassungsgericht nun vor dem Vollzug der Ultima Ratio der Vollstreckungsanordnug nach § 35 BVerfGG zukünftig eine ganze Reihe an Maßnahmen entwickeln dürfte, die Sorge dafür tragen sollten, dass die Bindungswirkung als Verfassungsnorm tatsächlich in jedem Fall in Vollzug gesetzt werden würde. Damit dürfte es dem oder den Gesetzgebern zukünftig nur umso schwerer fallen, bundesverfassungsgerichtliche Entscheidungen zu missachten, da sie sich dann mit dem ganzen Arsenal des formellen Rechts konfrontiert sehen könnten, und zwar je nachdem, wie das das Bundesverfasungsgericht nach und nach ausgestalten würde.

Als Folge würde das, was Sie insbesondere in den letzten beiden Absätzen schreiben, deutlich stärker in den Mittelpunkt rücken bzw. vom Bundesverfassungsgericht in den Mittelpunkt gerückt werden können: Denn die Verfahrenslängen im Besoldungsrecht dürften insbesondere auch damit zusammenhängen, dass der Zweite Senat derzeit, da er verfassungsrechtlich nicht dazu ermächtigt ist, die Folgen der einfachgesetzlichen Bindungswirkung seiner Entscheidungen rechtskräftig auszulegen, komplexe sachliche Wege gehen muss – als Beispiel könnte man die zunehmende Konkretisierung und damit faktische Verschärfung der den Besoldungsgesetzgeber treffenden prozeduralen Anforderungen betrachten, wie sie seit 2012 regelmäßig erfolgt ist und auch mit hoher Wahrscheinlichkeit in den angekündigten Entscheidungen eine nicht unerhebliche Rolle spielen dürfte -, um damit sicherzustellen, dass seine Entscheidungen tatsächlich nicht missachtet werden, wogegen Karlsruhe heute de facto kaum eine oder insgesamt nur deutlich begrenztere Möglichkeiten hat.

Eine zentrale Folge dieser begrenzteren Möglichkeiten, die sich also im Grunde insbesondere darauf zurückführen lassen, dass der Grundsatz der Verfassungsorgantreue ungeschrieben ist, dürften die mit ihnen einhergehenden Verfahrenslängen sein: Denn Karlsruhe wird viel Zeit, Energie und Gehirnschmalz aufwenden, um eine Entscheidung so zu vollziehen, dass sich der unmittelbar betroffene, aber eben auch alle weiteren Besoldungsgesetzgeber an sie gebunden sieht bzw. sie in ihren sachlichen Konsequenzen beachtet, wobei sich das seit 2012 offensichtlich zu einer Art „Hase-und-Igel-Spiel“ entwickelt hat: Das Bundesverfassungsgericht formuliert Direktiven, an deren Beachtung sich die Besoldungsgesetzgeber gebunden sehen; diese legen diese Bindungswirkung jedoch spätestensseit 2020 entsprechend so aus, dass sich für das Gros der vom regelmäßig verletzten Mindestabstandsgebot unmittelbar oder mittelbar betroffenen Beamten letztlich nichts ändert und der Besoldungsgesetzgeber also gen Karlsruhe ruft: „Ick bün all hier“.

In dem Moment jedoch, wo das Bundesverfassungsgericht aber die Verfassungsnorm der Bindungswirkung seiner Entscheidungen im Grundgesetz vorfindet und es sich damit ermächtigt und so verpflichtet sieht, diese rechtskräftig auszulegen, kann es nun formelle – also den Verfahrensgang regelnde – Prozesse initiieren, um so die konkreten Verfahrensregeln auch im Weiteren zu bestimmen, und verfügte es nun über deutlich differenzierter Möglichkeiten, den – in unserem Fall – Besoldungsgesetzgeber deutlich stärker in die Pflicht zu nehmen, die Folgen dieser Bindungswirkung zu beachten. In diesem Sinne ist es zu verstehen, dass nun der ungeschriebene Grundsatz der Verfassungsorgantreue mindestens bis zu einem gewissen Grad geschrieben sein dürfte. Das dürfte bereits als solches den Gesetzgeber dazu veranlassen, sich bereits im Vorfeld der Gesetzgebung über sein Handeln und die daraus möglicherweise resultierenden Folgen stärker Gedanken zu machen als heute, da er sich ausrechnen könnte, was ihm formell drohen könnte, sofern er sich mit dem zu verabschiedenden Gesetz alsbald in Karlsruhe wiederfände und sich dort nun über die Bindungswirkung als Verfassungsprinzip dem gesamte mögliche Arsenal formellen Rechts gegenübersehen dürfte – es würde ihm darüber hinaus sicherlich im Nachklang einer bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung deutlich stärker in die Pflicht nehmen, da ein ganzes Arsenal an Verfahrensregelungen vonseiten der beiden Senate mit der Entscheidung verbunden werden könnte, was so heute nicht der Fall ist, da das Bundesverfassungsgericht nicht rechtskräftig auslegen kann, was die Bindungswirkung im Einzelnen bedeutet. Stattdessen kann Karlsruhe nur diese Bindungswirkung ins Feld führen, die aber – sofern sie nicht im Sinne des ungeschriebenen Grundsatzes der Verfassungsorgantreue hinreichend beachtet wird – über lange Zeiträume praktisch zwangsläufig für den Gesetzgeber folgenlos bleiben kann: „Ick bün all hier“.

Schauen wir also mal, wie sich auch hier Bund und Länder hinsichtlich der geplanten Grundgesetzänderung verhalten werden und was dann daraus folgte, sofern sie entsprechend wie heute geplant noch in dieser Legislaturperiode vollzogen werden würde. Sofern also die Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen Verfassungsrang erhalten würde, dürfte man m.E. davon ausgehen, dass sie alsbald in einem besoldungsrechtlichen Normenkontrollverfahren vom Zweiten Senat betrachtet werden würde, um so die Arbeit am Recht – nämlich die beginnende Arbeit an einer Dogmatik zur Bindungswirkung eigener Entscheidungen – auch hier aufzunehmen und fortzusetzen.

In diesem Sinne Ihnen ein schönes WE
Torsten Schwan