Begründen heißt befolgen – Zur Pragmatik der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021

Zu Beginn des Jahres 2024 stellt sich nicht zuletzt nach dem Tarifabschluss im öffentlichen Dienst der Länder, als dessen Folge sich in nächster Zeit 15 der 17 Besoldungsgesetzgeber aufgerufen sehen, eigene Übertragungen der Ergebnisse auf ihre Bediensteten zu vollziehen, die Frage, wie es weitergeht mit dem Besoldungsrecht in Bund und Ländern, nachdem das Bundesverfassungsgericht seine für 2022 und 2023 angekündigten Entscheidungen bislang noch nicht gefällt hat und während über 50 anhängige Normenkontrollverfahren zur Amtsangemessenen Alimentation von Richtern, Staatsanwälten, Beamten und Hochschullehrern aus den elf Bundesländern Berlin (2 BvL 20/17 bis 21/17, 2 BvL 5/18 bis 9/18, 2 BvL 8/21, 2 BvL 16/23 bis 18/23, VG Berlin, Entscheidung vom 30.11.2023, VG 26 K 251.16), Brandenburg (2 BvL 3/19), Bremen (2 BvL 2/16 bis 6/16), Hamburg (2 BvL 9/19, 2 BvL 15/20 bis 19/20), Hessen (2 BvL 9/21 bis 10/21), Niedersachsen (2 BvL 9/17 bis 11/17, 2 BvL 10/18, 2 BvL 5/19), Nordrhein-Westfalen (2 BvL 7/22 bis 10/22), Saarland (2 BvL 11/18 bis 12/18, 2 BvL 14/18), Sachsen (2 BvL 1/19 bis 2/19, 2 BvL 4/19), Sachsen-Anhalt (2 BvL 13/17 bis 18/17, 2 BvL 1/18 bis 2/18) und Schleswig-Holstein (2 BvL 13/18, 2 BvL 4/21), den Zeitraum von 2004 bis 2021 betreffend, ein beredtes Zeugnis ablegen.

Während also die vom Zweiten Senat für das Jahr 2023 angekündigten Entscheidungen weiterhin anhängig sind, zeigt die jüngste Aufteilung der Verfahren auf zwei Berichterstatter, die Bundesverfassungsrichter Maidowski und Offenloch (vgl. den letzten ausgewählten Neueingang aus dem Juli 2023), offensichtlich, dass der Zweite Senat nun eine Beschleunigung der anhängigen Verfahren für das Jahr 2024 plant, was in Anbetracht nicht zuletzt ihrer Quantität, aber auch der mit ihnen einhergehenden sachlichen Sprengkraft geboten sein dürfte. Zugleich weisen verschiedene 2023 gefällte Entscheidungen des Zweiten Senats auf sein Augenmerk hin, die Begründungspflichten des Gesetzgebers im Einzelnen weiter auszuschärfen, so auch die jüngste Entscheidung über das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021.

Diese Entscheidung vom 15. November ist bislang insbesondere unter dogmatischen und teleologischen Gesichtspunkte betrachtet worden. Sie weist aber augenscheinlich ebenso eine pragmatische Linie auf, die sich anhand von weiteren jüngsten Judikaten des Zweiten Senats beleuchten lässt. Gemeinsam offenbaren sie einen Konflikt zwischen Karlsruhe und dem Gesetzgeber, der den rigiden Charakter der aktuellen Entscheidung mit erklärt (vgl. zur Rigidität unlängst nur hier). Denn jener Konflikt reicht deutlich tiefer, als sie allein es vermuten ließe. Als eine seiner maßgeblichen Folgen formt der Senat die den Gesetzgeber treffenden Darlegungslasten und Begründungspflichten seit geraumer Zeit zunehmend weiter aus und hegt so dessen Entscheidungsspielraum nicht unbeträchtlich ein, was nicht zuletzt im Kontext seiner Besoldungsrechtsprechung geschieht.

I. Den Gesetzgeber treffende Darlegungslasten und Begründungspflichten

Der Zweite Senat hat in seiner letzten Besoldungsrechtsentscheidung die überkommene Auffassung herausgestellt, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz schuldet (BVerfGE 155, 1 <48 f. Rn. 97>). Der Erste Senat hebt in seiner Klimaschutz-Entscheidung entsprechend hervor: „Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes beziehen sich grundsätzlich nicht auf seine Begründung, sondern auf die Ergebnisse eines Gesetzgebungsverfahrens“ (BVerfGE 157, 30 <162 f. Rn. 241>). Begründungspflichtige Ausnahmen bleiben bislang weiterhin auf Sachbereiche beschränkt, die durch eine besonders hohe Grundrechtsrelevanz und komplexe Abwägungsprozesse geprägt sind (vgl., auch das nachfolgende Zitat, bei Kluth, NVwZ 2023, 648 ff.). Dabei muss in Rechnung gestellt werden, dass in der Gesetzgebungspraxis nicht erst der jüngsten Vergangenheit „die Qualität stark nachgelassen“ habe. Auch deshalb entspann sich in den 2010er Jahren ein Dissens zwischen beiden Senaten über die den Gesetzgeber treffenden Begründungsanforderungen (vgl. als Überblick nur Wieckhorst, DÖV 2018, 845 ff.). Der Zweite Senat schreitet seitdem eine streckenweise erhebliche Ausweitung von Begründungspflichten und prozeduralen Anforderungen ab, so auch in der aktuellen Entscheidung, die den Gesetzgeber eindringlich auf seine im Gesetzgebungsverfahren nicht tragfähig erfüllten Darlegungslasten verweist (Entscheidung vom 15. November Ls 1b, Rn. 119, 149 ff.).

Entsprechend hat der Senat Anfang 2023 hervorgehoben, dass aus dem Prozeduralisierungsgebot in erster Linie Begründungspflichten folgen (Parteienfinanzierung – Absolute Obergrenze, Rn. 129), um am Ende als neues Prinzip zu präzisieren, dass nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bestehende Begründungsmängel nicht durch ein unzulässiges Nachschieben von Gründen geheilt werden können (Rn. 160 f.). Die im Zusammenhang mit der Parteienfinanzierung zu treffenden Abwägungsentscheidungen sind dabei zwar komplex – der Senat hebt auf seine Besoldungsrechtsprechung zurückgreifend eine einschneidenden Veränderung der Verhältnisse hervor, aus der entsprechende Begründungspflichten resultieren (Ls. 4, Rn. 130 f.) –; eine besondere Grundrechtsrelevanz ist mit ihr jedoch nicht verbunden. Von daher stellt sich die Frage, wieso der Senat sein Judikat zum Anlass genommen hat, um zu einer hier durchaus empfindlichen Verschärfung der den Gesetzgeber treffenden prozeduralen Anforderungen zu schreiten, so wie sich mit der aktuellen Entscheidung die Frage stellt, weshalb die sich abzeichnende Dogmatik zur Schuldenbremse in der eher rigiden Form initiiert wurde, die nicht nur das politische Berlin in Erstaunen versetzt (hat).

II. „Einhegung des Entscheidungsspielraums“

Der Zweite Senat hatte bislang die Funktion prozeduraler Anforderungen darin gesehen, den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers durch eine Art Selbstvergewisserung zu kanalisieren (BVerfGE 149, 382 <405 f. Rn. 38>; 155, 1 <47 f. Rn. 96>). Im Januar 2023 hat er dann jedoch hervorgehoben, sie dienten „der Einhegung des Entscheidungsspielraums“, über den der Gesetzgeber verfügt (Parteienfinanzierung – Absolute Obergrenze, Rn. 128; Hervorheb. d.A.; vgl. i. F. hier, S. 3 ff.). Das verbindet er dort nun mit der unmissverständlichen Anforderung, dass die Höhe eines jeweiligen materiellen Guts hinreichend zu konkretisieren ist und dass sachlich berechtigte Kritik bereits im Gesetzgebungsverfahren hinlänglich entkräftet werden muss, sodass die Begründung in ihrem sachlichen Gehalt nachvollzogen werden kann (Rn. 150 ff.).

Damit aber wertet er das Anhörungsverfahren beträchtlich auf. Denn wenn sachlich berechtigte Kritik bereits im Gesetzgebungsverfahren hinlänglich entkräftet werden muss, damit die Gesetzesbegründung später die gerichtliche Kontrolle bestehen kann, wird das Anhörungsverfahren zu einer kraftvollen Kompensations- oder Ausgleichsmaßnahme für die Beteiligten – nicht zuletzt in beamtenrechtlichen Verfahren für die anzuhörenden Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften –, um mit ihrer Stimme gehört zu werden, wie das der Senat zuvor eher nur angedeutet hatte (BVerfGE 148, 296 <381 Rn. 175>). Wenn er nun hervorhebt, dass sachfremde Erwägungen keine Gewähr für eine hinreichende Begründung liefern können, verstärkt das den kraftvollen Charakter noch einmal (Parteienfinanzierung – Absolute Obergrenze, Rn. 157 ff.). Denn das flankiert die bereits 2018 klargestellte Richtlinie, dass lediglich formelhafte Erwägungen zur Rechtfertigung gesetzgeberischen Handelns unzureichend, dass hingegen sachlich nachvollziehbare Erläuterungen nicht zuletzt hinsichtlich der Höhe eines jeweiligen materiellen Guts erforderlich sind (BVerfGE 149, 382 <399 Rn. 30>). Mit der Fokussierung weg von einer „Kanalisierung“ hin zur „Einhegung“ des gesetzgeberischen Entscheidungsspielraums zeichnet sich also eine Verschiebung auf die mit dem Prozeduralisierungsgebot einhergehende Kontrollfunktion ab, die seit 2012 insbesondere in der Besoldungsrechtsprechung zunehmend gestärkt worden und mittlerweile als „bemerkenswert streng“ zu bewerten ist (Linder, ZBR 2019, 83 ff.; kritisch hingegen Wieckhorst, DÖV 2021, 361 ff.). Ihre zunehmende Verschärfung stellt offensichtlich eine unmittelbare Reaktion auch darauf dar, dass sich bereits vor der Föderalismusreform I begründet hervorgebrachte Prognosen seitdem bewahrheitet haben, nämlich dass die „Zurückverlagerung der Gesetzgebung auf den Gebieten des Besoldungsrechts“ auf die Ländergesetzgeber „mit einer rasch abnehmenden Transparenz des Rechts und einem Fortschreiten des Qualitätsverfalls des Rechts“ einhergehen musste (Summer, ZBR 2006, S. 120 <128 f.>; Hervorh. i.O.).

III. Ein „über Jahre hinweg länderübergreifend konzertierte[r] Verfassungsbruch“

Als Folge des sich seit Beginn der 2020er Jahre immer rasanter vollziehenden Qualitätsverfalls sah sich unlängst mit Ulrich Battis, S. 13 f., einer der maßgeblichen Verfassungs- und Beamtenrechtler aufgefordert, hinsichtlich des bundesdeutschen Besoldungsrechts „jegliche diplomatische Zurückhaltung“ fahren zu lassen, einen „offensichtlich inzwischen über Jahre hinweg länderübergreifend konzertierten Verfassungsbruch“ anzuzeigen und „herauszustellen, dass hier mit voller Absicht die eindeutige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, deren Bindungswirkung § 31 BVerfGG sowie zuletzt auch die Verfassung selbst, insbesondere die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG offen missachtet werden“ würden. Die „fortgesetzte Missachtung der Judikate von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichtsbarkeit“ sei „rechtsstaatsgefährdend“. Die 17 bundesdeutschen Besoldungsgesetzgeber würden „mit dieser Art der Gesetzgebung letztlich eine Verfassungskrise“ herbeiführen, „die über den eigentlichen Regelungsbereich hinaus weitreichende Auswirkungen haben“ werde: „Nicht nur wird damit die Autorität des Bundesverfassungsgerichts beschädigt, sondern darüber hinaus die Integrität und damit auch die Funktionalität des Beamtentums insgesamt untergraben“.

In seiner Besoldungsrechtsprechung hatte der Zweite Senat mit seiner maßgeblichen Entscheidung vom 04. Mai 2020 unlängst das Mindestabstandsgebot als einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet und festgelegt, dass der Abstand der der untersten Besoldungsgruppe gewährten Nettoalimentation nicht weniger als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegt darf (BVerfGE 155, 1 Ls. 4, <24 Rn. 47>). Damit wurde offenbar, was sich seit Mitte der 2010er Jahre abgezeichnet hatte, nämlich dass zur Garantie einer amtsangemessenen Alimentation die Besoldung aller Besoldungsgruppen angehoben werden muss (Stuttmann, NVwZ 2016, 184 ff.; NVwZ 2018, 552 ff.). Nicht umsonst zeigte sich nun in allen Rechtskreisen, dass das Mindestabstandsgebot zwischen 2008 und 2020 deutlich bis eklatant verletzt worden, dass die Alimentierung der unteren Besoldungsgruppen weit überwiegend noch unterhalb des Grundsicherungsniveaus erfolgt ist (Schwan, DÖV 2022, 198 ff.). Darüber hinaus verhindert mit dem Abstandsgebot zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen ein weiterer hergebrachter Grundsatz, dass das Besoldungs- und Alimentationsniveau höherer Besoldungsgruppen in das Belieben der Dienstherrn gestellt werden könnte (BVerfGE 145, 304 Ls. 2). Entsprechend hat der Senat dem Besoldungsgesetzgeber aufgetragen, dass die Art, wie die einzelnen Besoldungskomponenten bei der Bestimmung des amtsangemessenen Niveaus heranzuziehen sind, eine Frage der Begründetheit ist (BVerfGE 139, 64 <109 Rn. 88>). Die sachlich enge Verbindung beider Abstandsgebote, die der Senat mit seiner seit 2012 zunehmend ausgeformten neuen Besoldungsdogmatik vorgenommen hat, muss in allen Rechtskreisen zu einer deutlichen Anhebung auch der Grundgehaltssätze führen, da sich alles andere sachlich nicht rechtfertigen lässt (Schwan, ZBR 2023, S. 181 <187 f.>).

IV. Fortgesetzte Missachtung der bundesverfassungsgerichtlichen Judikate

Dahingegen haben die 16 Landesbesoldungsgesetzgeber ungeachtet der neuen Besoldungsdogmatik und mit dem fortgesetzten Ziel der Kosteneinsparung seit 2021 vor allem familienbezogene Besoldungskomponenten zumeist exorbitant erhöht (Tepke/Becker, ZBR 2022, 145 ff.). Die zu beachtende Rechtsprechung des Zweiten Senats wurde dabei regelmäßig gezielt missachtet (vgl. den hier umfassend geführten Nachweis). Das veranlasste schließlich Ulrich Battis zur Aufgabe seiner diplomatischen Zurückhaltung. Denn mittlerweile sind nicht wenige Ländergesetzgeber dazu übergegangen, eine eher allgemeine Klarstellung des Bundesverfassungsgerichts, dass die vierköpfige Alleinverdienerfamilie „eine aus der bisherigen Besoldungspraxis abgeleitete Bezugsgröße, nicht Leitbild der Beamtenbesoldung“ sei (BVerfGE 155, 1 <24 Rn. 47>), zum Anlass zu nehmen, beamtenrechtliche Doppelverdienermodelle zur Grundlage der Richter- und Beamtenalimentation zu machen, um so das amtsangemessene Alimentationsniveau weiterhin erheblich unterschreiten zu wollen. Damit ignorieren sie allerdings insbesondere, dass eine solche Regelung in der sozialen Wirklichkeit der Bundesrepublik zwangsläufig zu einer mittelbaren Geschlechterdiskriminierung von Beamtinnen bzw. Ehe- oder Lebenspartnerinnen von Beamten führt, also prinzipiell nicht verfassungskonform ausgestaltet werden kann (vgl. als umfassenden Nachweis neuerdings nur hier S. 58 ff. und 86 ff.; da sich die soziale Wirklichkeit weiblicher Berufstätigkeit im gesamten Bundesgebiet insgesamt weitgehend wie in Hamburg darstellt, wird sich ein Doppelverdienermodell beamtenrechtlich kaum sachgerecht begründen lassen). Dabei haben weder die fünf Nordstaaten, die bis auf das im entsprechenden Gesetzgebungsverfahren bereits weit fortgeschrittene Mecklenburg-Vorpommern ein Doppelverdienermodell zur besoldungsrechtlichen Grundlage gemacht haben, noch Rheinland-Pfalz oder Bayern die umfassend im Beteiligungsverfahren dargelegte Kritik sowie die von Wissenschaftlichen Diensten der Landtage festgestellten Probleme sachlich hinreichend entkräften können (vgl. bspw. nur für Schleswig-Holstein den Umdruck 19/7271, S. 17 ff. und die Anlage 1 des Umdrucks 19/7321).

Der Bund hat hingegen Anfang 2021 den verfassungswidrigen Gehalt des geltenden Bundesbesoldungsrechts anerkannt; das damalige Kabinett sah sich allerdings außerstande, einen Gesetzentwurf in das parlamentarische Verfahren einzubringen (vgl. nur das RdSchr. d. BMI v. 14.6.2021 ). Ein im Frühjahr 2023 erstellter Gesetzentwurf ist hingegen im Beteiligungsverfahren streckenweise vernichtend kritisiert worden; so machte bspw. der Deutsche Richterbund berechtigt darauf aufmerksam, dass in den meisten Mitgliedsstaaten der Europäischen Union bereits der Verdienst von Berufsanfängern höher als in Deutschland der von Bundesrichtern ist (Stellungnahme Nr. 15/23, S. 3). Das Bundesministerium des Inneren und für Heimat sieht sich bislang dennoch nicht veranlasst, prinzipielle Veränderungen an ihm vorzunehmen (vgl. zur Kritik auch hier). Vielmehr sieht die Bundesregierung aktuell vor, die bisherigen Planungen durch Kürzungen in Höhe von 150 Millionen € fortzuführen und sie auch so weiterhin in die verfassungswidrigen Traditionen zu stellen (vgl. die S. 5 ihrer Pressemitteilung vom 19.12.2023, vgl. zur Einordnung auch hier). Auch der Bund plant also, seine offene Missachtung der neuen Karlsruher Besoldungsdogmatik gezielt fortzusetzen.

V. Eine Art verfassungsrechtliches „Faustpfand“?

In dieser Gemengelage hat das Bundesverfassungsgericht seine 2022 angekündigten Entscheidungen über Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen hinsichtlich des bremischen Besoldungsrechts der Jahre 2013 und 2014 (vgl. die Nr. 44 der Übersicht des Zweiten Senats unter Jahresvorschau 2022) 2023 um Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts für das Jahr 2007 sowie des Bundesverwaltungsgerichts für verschiedene Besoldungsgruppen der niedersächsischen Besoldungsordnung A in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 bis 2016 ergänzt (vgl. die Nr. 21 und 22 der Übersicht des Zweiten Senats unter Jahresvorschau 2023). Dabei bleibt eher ungewöhnlich, dass die angekündigten Entscheidungen nicht mit weiteren anhängigen Verfahren aus den beiden letztgenannten Rechtskreisen verbunden werden, wie das von den vorlegenden Gerichten weitgehend vorbereitet worden ist (vgl. im Folgenden hier die S. 10 ff. und 19 f.). Damit steht die Frage im Raum, ob sich der Senat mit den ausgesparten anhängigen Entscheidungen eine Art verfassungsrechtliches „Faustpfand“ vorbehält, das herangezogen werden könnte, sofern auch Schleswig-Holstein und Niedersachsen ihre offene Missachtung von bundesverfassungsgerichtlichen Judikaten im Nachklang der angekündigten Entscheidungen ungebrochen fortsetzen wollten.

Nicht umsonst hat der neue niedersächsische Finanzminister, damals noch als Vorsitzender des Haushalts- und Finanzausschusses, die im Herbst 2022 novellierte Rechtslage zunächst als „schwebend verfassungswidrig“ betrachtet. Im Anschluss ist sein Haus allerdings nicht der Ermächtigung nachgekommen, zum 01.01.2023 eine notwendige Rechtsverordnung zu erlassen, die den Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Grundsicherungsniveau herstellen musste, sodass weiterhin mindestens all jene Bediensteten verfassungswidrig unteralimentiert werden, deren Rechtsverhältnisse von jener Verordnung zu regeln gewesen wären. Anfang Dezember hat sich die Landesregierung auf den Standpunkt gestellt, seine Bediensteten verfassungskonform zu alimentieren, und angekündigt, Widersprüche für das Jahr 2023 nicht mehr ruhend zu stellen, sodass ab dem nun angebrochenen Jahr ebenfalls in Niedersachsen mit einer Klagewelle vor den Verwaltungsgerichten zu rechnen ist (vgl. nur die Darlegungen von GdP und GEW). Zeitgleich hat das Niedersächsische Justizministerium mit seinem Erlass vom 30. November 2023 – 2100 – 104. 428 – den Beamten im mittleren Justizdienst anheimgestellt, einen Entlassungsantrag vorzulegen, um zeitgleich die (Wieder-)Einstellung in ein Angestelltenverhältnis zu beantragen, da sich das Ergebnis für sie finanziell deutlich attraktiver darstellen würde. Entsprechend hat die Präsidentin des Oberlandesgerichts Celle den Land- und Amtsgerichten des Bezirks sowie dem Amtsgericht Hannover mit Schreiben vom 19.12.2023 unter anderen mitgeteilt:

„Ich empfehle gleichwohl, dass die Beamtin oder der Beamte zeitgleich mit der Entlassung gesondert die (Wieder-)Einstellung in ein Angestelltenverhältnis mit einem konkreten Datum beantragt, zweckmäßigerweise so, dass keine zeitliche Unterbrechung eintritt. Beide Anträge sind mir unverzüglich auf dem Dienstweg zuzuleiten. Dabei bitte ich anzugeben, ob Sie zum Abschluss eines entsprechenden Arbeitsvertrags mit der Beamtin oder dem Beamten bereit sind und der örtliche Personalrat eine Weiterbeschäftigung unterstützt. Ich würde dann die beantragte Entlassung verfügen und dem Beschäftigungsgericht die haushaltsrechtliche Genehmigung zur Einstellung der betroffenen Person als Tarifbeschäftigte erteilen. [Absatz] Soweit Sie im Einzelfall die Übernahme in ein Angestelltenverhältnis aus individuellen Gründen (z. B. wegen erheblicher Leistungsmängel) nicht befürworten, bitte ich dieses vorab mit mir abzustimmen und dieses danach schriftlich dem Beamten bzw. der Beamtin mitzuteilen, bevor der Entlassungsantrag gestellt ist. [Absatz] Soweit die Wiedereinstellung als Justizangestellte oder Justizangestellter im gleichen Arbeitsumfang bei dem gleichen Beschäftigungsgericht erfolgen soll, muss kein Auswahlverfahren durchlaufen werden.“

VI. Fazit

Der Zweite Senat hat mit mehreren Judikaten der jüngsten Vergangenheit auf die wiederkehrende Praxis nachlassender Qualität in der Gesetzgebung reagiert, indem er den Gesetzgeber auf seine Darlegungslasten und Begründungspflichten verwiesen und so die Prüf- und Kontrollfunktionen gestärkt hat. Zugleich hat er in seiner Entscheidung vom 05. Juli 2023 (Rn. 81 ff.) die Rechte der Opposition sowie wie oben gezeigt in seiner Entscheidung zur Parteienenfinanzierung – Absolute Obergrenze die Position nicht zuletzt der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen im gesetzgeberischen Anhörungsverfahren präzisiert. Auch dürfte es kein Zufall, sondern Ausdruck einer pragmatischen Betrachtung sein, dass er die Verschiebung seines Blickwinkels auf die Einhegung des gesetzgeberischen Entscheidungsspielraums vor den angekündigten besoldungsrechtlichen Entscheidungen vollzogen hat; auch der Besoldungsgesetzgeber kann sich nun seit spätestens dem Beginn des letzten Jahres nicht mehr darin im Unklaren befinden, welche prozeduralen Anforderungen er bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zu erfüllen hat. Genauso wenig sollte die jüngste Entscheidung über das Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021 zeitlich zufällig im direkten Vorfeld vor der für Anfang Dezember erwartbaren Einigung in den Tarifverhandlungen für den öffentlichen Dienst der Länder erfolgt sein, die nun 15 der 17 bundesdeutschen Dienstherrn zwingt, in nächster Zeit besoldungsgesetzgeberisch tätig werden zu müssen. Denn es war absehbar, dass diese Entscheidung eine starke mediale Aufmerksamkeit erfahren würde; so wie es ebenfalls absehbar war, dass von ihr eine deutliche Sensibilisierung der Öffentlichkeit für eine verfassungswidrige Gesetzeslage ausgehen musste. Die Pragmatik liegt also insbesondere darin versteckt, dass es den Besoldungsgesetzgebern in den nächsten Wochen nun im Einzelfall deutlich schwerer fallen dürfte, ihr wissentlich und willentlich verfassungswidriges Handeln ungebrochen fortzusetzen.

Die bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen der jüngsten Vergangenheit sollten nicht allein aus einer sie unstatthaft auf das Besoldungsrecht verkürzenden Betrachtungsweise gelesen werden – aber es darf vorausgesetzt werden, dass Karlsruhe ein starkes Interesse daran hat, diese seit langem schwärende Wunde des bundesdeutschen Verfassungsrechts geheilt zu sehen, die sich nicht zuletzt in mehr als vier Dutzend anhängigen Normenkontrollverfahren offenbart. Wie spätestens die Entscheidung vom 04. Mai 2020 gezeigt hat, reicht dafür die zunehmend ausgeformte neue Dogmatik zum Besoldungsrecht bislang allein nicht aus – was kaum heißen dürfte, dass der Zweite Senat sie nicht mit den angekündigten Entscheidungen weiter präzisieren und damit den bereits empfindlich eingeschränkten Entscheidungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers mit einiger Wahrscheinlichkeit noch weiter begrenzen wird (vgl. a. Schwan, ZBR 2023, 181 ff.).

Der von Ulrich Battis konstatierte „länderübergreifend konzertierte Verfassungsbruch“ im Besoldungsrecht wird in den nächsten Wochen nur umso schwerer fortgesetzt werden können, was ohne den rigiden Charakter der Entscheidung zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 so eher nicht der Fall gewesen wäre. Sie sollte von daher als das gelesen werden, was sie offensichtlich auch ist: eine bewusst rigide Botschaft an den Gesetzgeber, den Boden des Grundgesetzes nicht zielgerichtet zu verlassen. Zu begründen, ohne zu befolgen, dürfte seit dem 15. November nicht einfacher geworden sein.